[提要]  党的十六大以来，党中央、国务院在多份重要文件中都提出要大力发展保险业。通过监管制度建设，如建立保险公司治理结构管理制度、偿付能力管理制度、统计信息制度等，不断完善防范化解保险风险的长效机制。

　　党的十六大以来，党中央、国务院在多份重要文件中都提出要大力发展保险业。2006年5月，国务院发布了《国务院新皇冠体育：保险业改革发展的若干意见》，提出了保险业改革发展的一系列重大政策，为保险业改革发展指明了方向。

　　一、我国保险业改革与发展

　　保险主要分为两大类，一类是社会保险，由国家强制实施，目的是保障社会成员的基本生活，通常讲的“五险一金”（“五险”即基本的养老、医疗、工伤、失业、生育保险，“一金”即住房公积金），“五险”就属于社会保险，由人力资源和社会保障部管理。另一类是商业保险，分为财产保险和人身保险。中国保监会作为金融监管部门之一，负责监督和管理全国商业保险市场。商业保险从诞生到现在，已经成为现代经济社会风险管理的重要手段，成为现代金融体系和社会保障体系的重要组成部分，成为政府提高管理效能的重要市场化机制。（一）我国保险业取得长足进步 1．行业规模迅速扩大。改革开放之初，全国保费收入只有4.6亿元，2009年达到1.1万亿元，保险业是国民经济发展最快的行业之一。到2010年7月，保险公司总资产达到4.6万亿元，是2002年的8倍多，资本金超过4000亿元，是2002年的12倍。保费收入的国际排名上升到世界第7位。 2．保险市场体系逐步完善。改革开放初期，我国保险市场由中国人保公司独家经营。十六大以来，我国相继成立和引进了一批保险公司，数量从2002年的42家增加到2009年底的127家。保险市场已经形成了多种组织形式、多种所有制并存，公平竞争、共同发展的市场格局。 3．保险改革深入推进。多家保险公司成功进行了改制上市。2003年，中国人保、中国人寿相继实现海外上市。2004年，中国平安成为我国第一家以集团形式境外上市的金融企业。目前，中国人保、中国人寿、平安集团、中国太平、太平洋保险集团等5家保险公司在境内外上市。保险公司资本实力大大增强，经营理念明显转变。 4．服务领域不断拓宽。在传统的财产保险和人身保险业务基础上，保险业积极创新，服务领域不断拓宽。在服务新农村建设方面，开展了政策性农业保险、农民工养老保险、失地农民养老保险、农房保险等一系列保险服务；在维护社会稳定方面，开展了学生在学校的责任保险、环境污染责任保险、煤炭开采等高危行业责任保险；在参与社会保障体系建设方面，开展了企业年金、商业养老和健康保险。 5．保险资金运用向多领域扩展。过去保险资金运用渠道比较狭窄，主要是存银行、买国债、买基金。近年来，在切实防范风险的前提下，稳健拓展保险资金运用渠道。保险资金投资已涉及银行存款、国债、金融债、企业债、股票、基金、公司股权以及境外投资等多个领域。到2010年7月，保险公司资金运用余额为4.2万亿元。 6．对外开放取得积极效果。目前，我国除了规定人身保险公司中的外资股份不超过50%、外资不能经营法定财产保险业务以外，对外资公司没有其他限制。世界上主要跨国保险金融集团和发达国家的保险公司都已经进入我国。我国保险行业坚持“以我为主、安全可控、优势互补、合作共赢、和谐发展”的原则，注重提高对外开放的质量，维护对外开放安全，加强保险监管的国际合作。中国保监会积极参与国际保险监管规则制定，参与国际保险重大事务。中国保险业的地位和作用不断提升。 7．全社会的风险和保险意识不断增强。从社会公众看，越来越多的消费者主动运用保险管理生产和生活中的各种风险。从政府层面看，各级政府越来越重视发挥保险业的作用。很多地方政府专门下发了支持保险业改革发展的文件，并将保险业纳入地方经济社会发展的整体规划。越来越多的部委也更加重视发挥保险机制的重要作用，保监会已与20多个部委开展合作，共同促进相关领域保险业务的发展。（二）保险业服务经济社会 1．发挥保险的“经济助推器”作用，保障和促进经济平稳运行一是及时进行灾害赔付，帮助灾后重建和恢复生产。初步统计，仅在2002至2009年，保险业累计赔付近1.3万亿元，平均每年赔付1800多亿元。特别是在一些重大灾害事故发生后，保险赔付为灾后恢复重建发挥了积极作用。二是发挥保险资金融通功能，支持国家经济建设。在实体经济投资方面，近年来保监会稳步拓宽保险资金运用渠道，引导保险公司以债权和股权等方式投资国家基础设施项目和企业股权。目前，保险资金已经设立了6个股权计划和21个债权计划，累计投资金额884亿元，涉及交通、能源和市政等多个领域，分布全国16个省市。其中，投资京沪高铁项目260亿元，投资天津9条城市道路200亿元，投资上海世博会及配套项目100亿元。在繁荣资本市场方面，保险业通过参与资本市场发展，间接支持企业融资。保险公司已经成为我国债券市场的第二大机构投资者和股票市场的重要机构投资者。截至2010年7月底，保险资金运用余额达4.22万亿，其中债券投资2.15万亿，股票和基金7048亿。三是促进消费，扩大内需。保险可以在促进储蓄向消费转化方面发挥积极作用。一方面，保险能够提升居民的消费意愿。人们有了养老、医疗等保险之后，就会减少生活的后顾之忧，从而扩大消费。另一方面，保险能够增强居民的消费能力。比如，通过信贷保险，可以为贷款消费提供风险保障，降低银行的贷款风险，促进各种消费贷款的发放。目前，我国汽车消费信贷保险累计保险金额2000多亿元，为80%的汽车消费贷款提供了保险支持。住房按揭保险累计保险金额近4万亿元，有力促进了住房消费。四是支持对外贸易，促进经济平稳增长。运用出口信用保险，能够有效支持国内企业开拓新兴市场、开发国外资源、保障企业出口收汇安全。2002年至2009年，出口信用保险累计支持对外贸易与投资2900亿美元，便利出口企业贸易融资超过4300亿元人民币，对我国一般贸易的渗透率（承保金额/一般贸易出口额）达到19%。五是为科技创新提供风险保障，支持和促进科技进步。2006年初，科技部和中国保监会共同开展了推动科技保险创新发展的专项工作，分两批确定了12个试点城市，有针对性地推出包括高新技术企业产品研发责任保险和关键研发设备保险在内的15个保险新险种。不少试点城市创新工作方法，加大政策支持力度。目前，科技保险日益得到各方面的接受和认可，开始逐步发挥对科技创新的促进作用。 2．发挥保险的“社会稳定器”作用，促进社会和谐稳定保险是一种市场化的风险转移机制和社会互助机制，是通过经济杠杆管理和化解社会矛盾的有效途径。政府通过发挥商业保险的作用，降低社会管理成本，提高社会管理效率，促进社会稳定。一是积极参与平安建设。在山东临沂市，政府综合治理部门和保险公司共同推出“治安保险”，每户一年交35元，其中10元用于村民的家庭财产保险费，25元由保险公司返回街道综治办，用于招聘保安和购买治安器材。这种保险业务开办以来，大大提高了当地对各种违法案件的防控能力，部分地区实现了“零发案”。目前，治安保险已经在山东、辽宁、大连等地全面推开，在江苏、天津等地进行了试点。二是减轻政府重大事故处理压力。目前，我国重大安全责任事故频繁发生，通过在这些行业建立保险制度，发生事故后就可以由保险公司承担赔偿责任，减轻政府压力。保险业已经与建设部、公安部、环境保护部、国家旅游局、安监总局等20多个部委联合下发了文件，在工程建设、道路交通、环境保护、旅游安全、安全生产等领域运用保险机制，提高政府管理效能。三是有效化解社会纠纷。通过发展责任保险，用商业手段解决责任赔偿等方面的法律纠纷，有利于降低社会诉讼成本，提高解决纠纷的效率。比如，2005年北京市在全国率先推出医疗责任保险，按照保险公司、医疗机构、纠纷调解机构三方运作的模式，共同规范医疗秩序，缓解医患矛盾，提高医疗机构的风险管理水平。四是运用经济杠杆引导公众遵循社会规则。运用保险的费率调节机制，对遵循规则的人降低费率，对不遵循规则的人提高费率。最突出的例子是运用保险机制促进道路交通安全。 3．大力发展“三农”保险，服务社会主义新农村建设一是积极发展农业保险。2009年农业保险保费收入达到138亿元，是2002年的23倍，农业保险责任金额达到3800亿元，参保农户超过1.33亿户。承保各类农作物8.3亿亩，其中，承保粮食作物5.1亿亩，占全国可耕地面积的28%，承保各类牲畜6.7亿头。目前，国内农业保险险种有160多个，保障范围除主要粮食作物外，还涵盖了林木、橡胶、烟叶等经济作物。二是试点推广农村小额人身保险。为了更好地服务农村低收入人群，2008年启动了农村小额人身保险试点工作，为农民提供保费少、保额低的保险服务。试点工作覆盖了广西、河南等19个省区。从试点情况看，农民平均20-30元保费就能获得1万元左右的保障。农村小额人身保险已经覆盖农民1100万人次，数百万个农村家庭。近两年，国际保险监督官协会多次在全体大会上向其他国家推广我国农村小额保险的发展经验。三是积极为农民基本生活设施提供保险。在福建、厦门、浙江等24个省市开展了农房保险试点，在海南、广西等25个省市开展了农机具保险。2006年,福建龙岩市率先推行全市范围内的农房统保,为全市60余万农户提供了总计30亿元的风险保障。当年龙岩市遭受强台风袭击,保险公司支付赔款2300多万元。在受灾农户每1万元重建资金中,就有3000元来自保险。目前，由省级财政全额补贴的农房保险已经覆盖福建全省，政府每年承担5000万元保费，覆盖近670万户农民，提供风险保障670亿元，平均每户最高可赔付1万元。四是探索发展农村小额信贷保险。通过开办小额信贷保险，为农民提供信用担保，形成保险与信贷结合，有效解决贷款农户和农村金融机构两方面的风险保障问题。2009年9月，由浙江宁波市政府牵头，在金融机构自愿参与的基础上，确定了小额贷款支持的三类重点对象为农业种养大户、初创期小企业和城乡创业者，并规定贷款只能用于生产性用途。保险公司为借款人提供小额贷款保证保险和借款人意外伤害保险，保额与贷款金额相同。为防范风险，在银行实施总量控制和单一客户授信额度控制之外，还建立了政府、银行和保险业的风险分担机制，由银行与保险机构按3∶7的比例分摊贷款风险。市政府建立风险基金，对保险机构赔付率超过一定比例的部分进行补偿。随着银保合作机制不断巩固和完善，商业银行和保险公司对小额贷款保证保险试点的参与意愿明显增强，保险机制破解融资难的作用逐渐显现。 4．丰富和完善社会保障体系保险业参与社会保障体系建设，着眼点就是发挥市场机制的作用，丰富社会保障的层次，提高社会保障的运作效率，在城乡一体化进程中为政府主导的社会保险体系提供有益补充。在参与养老保障体系方面，重点是发展商业养老保险业务和企业年金业务。保险业共为人民群众未来养老积累准备金超过3万亿元，是国家社保基金理事会积累资金的3.8倍。与此同时，专业养老保险公司在企业年金业务中发挥了主渠道作用，保险公司承办的企业年金占全部法人受托业务的90%，共与3000多家企业签订了企业年金管理合同，受托管理业务标的710亿元。在参与医疗保障体系建设方面，大力发展商业健康保险，发挥保险自身的优势，为政府主导的医疗保险提供专业化服务。

　　二、保险监管和风险防范

　　（一）保险监管重点防范的风险保险业作为经营管理风险的特殊金融行业，首先要管理好自身的风险。保险风险具有长期性、复杂性、隐蔽性和易变性的特点。从保险业发展的一般规律和国际经验来看，造成保险公司破产的主要原因包括偿付能力不足、投资损失、管理不善、利差损等，这些也是保险业可能出现的主要风险。考虑到保险的行业特征和我国保险市场的发展现状，保险监管应重点关注和防范以下风险。 1．保险公司治理不完善的风险。公司治理是保险公司经营发展的中枢，深刻影响着公司的经营决策和科学发展，公司治理出了问题会对保险公司造成系统性破坏和严重风险损失。从公司治理看，个别公司运作不规范，独立董事、监事和专业委员会基本未履行职责；少数公司存在内部人控制问题。从公司基础管理看，一些公司内控不力、规章制度执行不到位、管理权限不明晰、信息系统建设滞后等问题还较为突出，操作风险隐患较大。 2．保险公司偿付能力不达标的风险。偿付能力是指保险公司偿还债务的能力，充足的偿付能力是保险公司抵御风险的根本保证。近年来通过改制上市、增资扩股等，保险公司的偿付能力得到明显改善。保险行业总体偿付能力充足，但也有个别保险公司在业务快速发展过程中资本补充不及时，造成偿付能力不达标。 3．保险资金运用的风险。保险行业的盈利能力、偿付能力与保险投资关系十分密切，保险资金运用是影响保险行业风险最重要的因素之一。保险资金运用风险主要包括：一是市场风险。利率、汇率变化以及资本市场波动，可能会对保险投资的安全性和收益的稳定性产生较大影响。二是新增资金的配置压力。每年新增保费加上到期资金的规模很大，如果不能得到合理配置，会出现再投资风险。三是新的投资渠道风险。国务院逐步放宽保险资金运用渠道，保险资金逐步涉足许多全新的领域。新的投资渠道也意味着新的风险。四是资产负债不匹配风险。金融市场缺乏长期投资工具，保险公司被迫将长期资金进行短期运用，这在较长时间内是制约保险资金运用的重要因素。 4．损害被保险人利益的风险。保护被保险人利益，是保险监管的主要任务。保险市场还存在一些损害保险消费者利益的行为，主要表现为部分保险公司竞争不规范、数据不真实；部分保险公司服务跟不上，存在重销售、轻服务的现象；销售误导、理赔难问题还没有得到根本解决。（二）保险监管的实践 1．坚持依法监管，完善保险监管制度。在保险法律法规框架下，针对保险业发展和监管工作中出现的新情况和新问题，大力加强监管制度建设，逐步使保险监管走上法制化、制度化、规范化的轨道。一是增强监管制度的针对性。相继推出一系列监管制度，如保险市场准入制度、保险公司业务管理制度、高管人员管理制度等，对保险市场运行和保险经营管理加以规范。二是提高监管制度的有效性。通过监管制度建设，如建立保险公司治理结构管理制度、偿付能力管理制度、统计信息制度等，不断完善防范化解保险风险的长效机制。三是强化监管制度的执行力。加强对保险公司和高管人员的责任追究，通过严格问责，着力解决保险公司疏于管理及管控不力的问题，防止出现制度执行力层层递减的现象，促进监管制度得到更好执行和落实。 2．坚持科学监管，建立现代保险监管体系。借鉴国际保险监督官协会保险监管28项核心原则，不断探索和建立符合我国国情的现代保险监管体系。一是确立三支柱的保险监管框架。遵循保险业发展规律，初步形成了偿付能力、公司治理和市场行为监管三支柱的现代保险监管框架。

　　二是建立四位一体的风险防范体系。在发挥保险监管机构主导作用的基础上，充分调动保险公司、行业协会和社会公众的积极性，形成政府监管、企业内控、行业自律和社会监督“四位一体”的风险防范体系。三是健全风险防范的五道防线。以公司治理和内控为基础、以偿付能力监管为核心、以现场检查为重要手段、以资金运用监管为关键环节、以保险保障基金为屏障，构筑了防范风险的五道防线，从事前防范、事中控制和事后化解三个环节，形成了防范化解风险的长效机制。截至2010年7月底，保险保障基金规模超过225亿元。 3．坚持有效监管，改进保险监管手段。不断总结监管实践经验，完善保险监管手段，为提高监管工作能力和水平提供保障。一是现场检查与非现场分析相结合，提高监管的针对性。建立了保险市场运行分析制度，定期分析保险市场运行情况，监测重点保险公司经营情况。围绕保险市场存在的突出问题，有针对性地实施现场检查。二是以风险为核心实施分类监管。重点选取风险敏感性强、风险预警效果好的五大类指标，包括偿付能力充足率指标、公司治理内控与合规风险指标、财务风险指标、资金运用风险指标和业务经营风险指标，对保险公司的风险状况分类评价，对不同风险程度的保险机构区别对待，采取不同的监管措施。三是加强透明度监管。出台《保险公司信息披露管理办法》，对保险公司信息披露的内容、方式、时间以及信息披露的管理提出明确要求。要求保险公司在公司互联网站披露公司的基本信息，在公司互联网站和中国保监会指定的报纸上发布年度信息披露报告。

　　(来源：行政管理改革)（作者系中国保监会主席 吴定富）