“十论现代保险服务业”系列访谈之九
别涛：高风险企业强制投保是不变的目标
当前中国的工业化远没有完成，而重化工业高速发展的过程就是高环境风险凸显的阶段。所以在环责险问题上，立法鼓励与实际期待有差距——企业投保率太低，环境事件民事赔偿严重不足。

    实施强制责任保险最关键的条件是，企业发生事故对第三方受害者的生命健康、财产造成比较直接的、严重的，甚至是持久的影响，并可能造成恶劣的社会影响。

    企业的环境风险防范投入，包括投保环境污染责任保险的保费，是环境成本的必然组成部分，而不是给企业增加“不必要”的经营成本。

    今年以来，从《环保法》修改到《食品安全法》修改，“环责险”“食责险”是否立法强制投保的问题引起各方尤其是保险界的高度关注。对于借助立法强制进入相关公共风险管理领域，保险企业有着强烈的期待。类似涉及公众利益的责任保险，是采用“强制”还是“鼓励”，作为相关领域的政府管理部门怎么看？近日，《中国保险报》副总编辑杜亮专访了环保部政策法规司副司长别涛，就环责险的起源、现状、存在的问题及未来作了充分讨论。

    杜亮：2007年，原国家环保总局、中国保监会联合发布《新皇冠体育：环境污染责任保险工作的指导意见》，首次从政府层面开始了“环境污染责任保险”的推动工作。请您总结一下，到目前为止，环境污染责任保险的开展取得了哪些成绩？还存在哪些问题？

    别涛：环境污染责任保险在中国真正的起源是2005年，一场松花江特大污染事件令全社会感到震惊和痛心，也给全国环保系统带来巨大冲击，由此推动我们思考重大公共危险污染损害的救济机制。所以有了2007年两部门《指导意见》的出台。目前，环境污染责任保险试点范围和覆盖领域不断扩大。开展试点的省（区、市）达到28个，行业已拓展至重金属、石化、危险化学品、危险废物处置、电力、医药、印染等多个领域，国内各主要财产保险公司都加入了试点工作。2013年，环境污染责任保险为9000余家（次）企业单位提供保险保障近130亿元。

    试点取得的成效表现在：

    一是环境污染责任保险作为防范环境风险的重要市场机制，引起了包括企业、政府部门和媒体、社会公众的广泛关注、讨论。通过引进市场力量，能够逐步建立和完善环境社会风险“多元共治”的治理体系，而不是过分依靠环保部门的行政监管。这是针对“环境问题社会化”局面做出的较好回应。

    二是通过地方环保部门、保险监管部门、保险公司等方面的共同努力，对企业进行环境风险评估和环境隐患的排查，即“环保体检”，在一些地区取得较好的效果，切实有利于提高企业环境风险管理水平，减少环境事故发生。

    三是一些理赔案例表明，环境污染责任保险在保障污染受害者权益方面的作用比较突出，有利于减少因环境问题引发的社会矛盾，促进社会和谐。

    目前存在的最主要问题还是对于企业造成的环境事故，责任追究还不到位，包括行政的、刑事的处罚，特别是民事赔偿责任总体还是偏低，也就是“违法成本低”的问题。这种情况下，企业没有向市场分担环境风险的动力。如果通过立法推进对高环境风险企业实施强制性保险，则可以基本解决这一动力问题。

    杜亮：推广环境污染责任保险，对环保部来讲，只是环保工作的一部分，或者说，还不是一个核心的部分。环保部门是如何看待“环境风险管理”的？现在我们国家提倡全过程的环境应急管理，主要从“事前、事中、事后”3个环节推进。在这个链条中，环责险居于怎样的地位？

    别涛：国家推行环境污染责任保险等环境经济政策，主要目的是通过市场手段强化环境管理，当然也包括环境风险管理。但这并不是环境经济政策的全部意义。例如，降低环境风险是环保部门的努力方向，但是环境事件完全不发生只能是一种理想。一旦发生事故后，污染受害者应该及时得到补偿，这是环境公平正义的必然要求；同时，企业因为一次事故、没有及时赔偿等各种原因被行政下令关停的情况不时出现，这其实也是社会资源的很大浪费，会引起如就业等方面的社会问题。环境污染责任保险有助于解决这两方面问题。所以说，环境污染责任保险的重点是通过保险机制，指导、帮助、督促企业降低环境风险，同时还有补偿污染受害者合法权益等方面的社会性作用。

    至于环境污染责任保险与环境应急管理之间的关系，应该是逐步实现各个环节的紧密结合。其实，环境应急管理“事前”预防的主要内容就是我们常态的环境保护、管理。现在环保部门需要新皇冠体育：引入环境风险管理的概念和手段、借助市场力量、多方联动开展环保工作。

    杜亮：此次《环保法》修订，首次在立法中提出“国家鼓励投保环境污染责任保险”，从保险业角度，既欣慰，也失望。失望的是，环责险没有列入强制范围。新皇冠体育：选择鼓励还是强制的问题，您是怎么看的？最后没有列为强制，是出于怎样的考虑？

    别涛：首先，基于环境事故高发的严峻形势，环保部门、保监部门都希望写上“强制”。其次，我国对强制保险制度一直是十分谨慎的，一般只针对人身的直接伤害，如交强险，还有煤炭法、建筑法规定的职工人身的伤害保险等。第三，在《环保法》修改过程中，有些方面的意见认为，目前不宜建立强制保险制度。

    当前中国的工业化远没有完成，而重化工业高速发展的过程就是高环境风险凸显的阶段。所以在环责险问题上，立法鼓励与实际期待有差距——企业投保率太低，环境事件民事赔偿严重不足。美国墨西哥湾原油泄漏污染事件，英国石油赔偿超过400亿美元，在中国很难想象。如果中国的企业污染能作出数百亿元人民币的赔付，那对企业的触动是大不相同的。

    杜亮：您认为，“鼓励”之后，政府应该用什么样的措施来保证环责险的实施？在一些“强制环责险”试点地区，会否出现法律与政策、上位法与下位法矛盾的情况？企业能否认为“强制”试点是一种行政违法？

    别涛：新《环保法》第五十二条的立法本意，应该是通过鼓励企业投保环境污染责任保险，利用市场分担企业的环境风险，一旦发生事故后能够给予污染受害者及时的补偿。一些地区基于当地环境风险管理的需要，要求涉重金属等高环境风险企业投保，也符合立法本意。据了解，目前推进“强制”保险试点的地方，并没有对应投保、未投保企业采取法律法规允许之外的惩罚措施，只是在环境管理中依法适当从严；目前尚未发现违法行政的问题，也不能说有法律与政策、上位法与下位法矛盾的问题。下一步，环保部将会继续支持、指导地方环保部门推进试点，将企业投保情况与其他环境管理措施更加有效地融合，共同促进企业提高环境风险管理水平。

    杜亮：发展中国家或者发达国家在与中国相似的发展阶段，政府在环责险的推行方面采用了怎样的做法？是鼓励，强制，还是有其他的综合措施？

    别涛：环境污染责任保险在各国的发展历程不尽相同，与该国的环境风险形势、环境管理实践等都紧密相关。许多发达国家，如美国、德国等在一些重点行业、领域采取强制保险或者财务担保的形式，其他情况则由企业自愿投保。在发展中国家，印度规定企业生产、使用、储存、销售有毒有害等高环境风险物质达到一定数量后，必须投保环境污染责任保险或者提供财务担保等。这样的一些国际经验，对我们有一定的启示和借鉴作用。

    杜亮：对于一个市场经济国家，“强制”是与“市场”相矛盾的。例如，交强险在实施初期，就引发了很大的争议。再比如，《食品安全法》修订，“食品安责险”一度写入“强制”内容，但最近在征求意见稿中又变回到“鼓励”。跳出环保领域范畴，对比那些已经实施强制保险的领域和可能实施强制保险的领域，您认为，“强制责任保险”适用的最基本条件应该是什么？

    别涛：我认为，实施强制责任保险最关键的条件是，企业发生事故对第三方受害者的生命健康、财产造成比较直接的、严重的，甚至是持久的影响，并可能造成恶劣的社会影响。如一些涉重金属企业一旦发生事故，就可能造成这样的后果，受害者如果不能及时得到补偿，不利于社会和谐稳定。在食品安全等领域，我觉得也是如此。通过强制保险，我们希望持续督促这种类型的企业降低环境风险，减少事故的发生，给社会多一层保障。

    杜亮：如果我们分析一下“环境污染强制责任保险”的相关利益主体，从保险企业角度，可以增加他们的保费，增加他们的收入，当然乐见其成；而对于企业而言，是否增加了他们“不必要”的经营成本：既要按照环保部门的基本要求进行环保投入，还要缴纳保费。您认为，对投保企业而言，是否不划算？

    别涛：企业经营中的环境成本，如果不通过内部治理，其环境污染必然排向外部环境，由公共环境和社会公众承担。这就是环境成本“外部化”，也是目前一个广泛存在的问题，必须通过适当的制度设计予以矫正。环境污染责任保险就是这种制度之一。但由于缺乏相应强制性法规依据，部分企业将环境污染责任保险费用视为额外成本。这种观念是不对的。

    我们认为，企业的环境风险防范投入，包括投保环境污染责任保险的保费，是环境成本的必然组成部分，而不是给企业增加“不必要”的经营成本。从国内外的经验教训看，与保费相比，企业靠自身来应对环境风险以及发生事故后的赔偿责任，所必须付出的代价更高。有些企业因为一次事故而倒闭，留下各种问题由政府甚至全社会买单，是对社会资源的更大浪费。

    杜亮：根据深圳方面对“环责险”试点工作的总结，从2009年起，投保企业至今尚未发生一起理赔案件，导致企业续保意愿降低。从政府部门来讲，如何面对这样一个尴尬的局面？

    别涛：这是试点过程中可能出现的各种问题之一，也是正常的。理赔并不是环境污染责任保险的全部意义，如果能够促进全社会环境风险的降低，保险的意义更为重大。政府部门应该全面、系统、深入分析造成这种状况的各种原因，再提出有针对性的对策。

    杜亮：从环责险实施的初衷来讲，是为了降低环境危害事件的公共风险，降低企业因环境危害事件发生导致的重大经营风险。就第一个目标而言，环保部本身一直在做大量的工作。既然保险公司加入了，它们应该起到什么作用？是仅仅出现公害事件的理赔么？

     别涛：保险公司在风险防范方面的作用和责任是清晰的，从环保部门角度，就是应该引进新皇冠体育：市场力量，对企业环境风险管理进行监督、指导、帮助，并依法将相关信息向政府部门甚至社会公开，切实发挥市场自我监管和调节的作用。江苏等地开展“环保体检”等实践表明，保险公司具有这方面的潜力，也正在做一些努力和探索。当然，险企可能面临机构、人员和经费不足，参与环境风险管理的专业性有待提高等问题，可以通过各方的共同努力，逐步解决。

    杜亮：可否预测一下，环境污染责任保险在立法中上升为“强制”层面，还需要经过怎样一个过程？

    别涛：当前最重要的问题，还是全社会对环境风险意识的提高，对保险机制在防范企业环境风险作用中的认识深化。这的确需要一定过程。我们欣喜地看到，这个过程正在加快。国务院7月9日审议通过的《新皇冠体育：加快发展现代保险服务业的若干意见》明确要求：以与公众利益密切相关的环境污染等为重点，开展强制责任保险试点。《国务院新皇冠体育：促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》更是明确要求：试行扩大生态环境等领域的责任保险，形成风险分担的社会救济机制和专业组织评估、监控风险的市场监督机制。因此我们认为，推动环境风险较高、可能影响公共环境安全的企业开展环境污染责任强制保险，不仅符合《环保法》的立法精神，也是落实国务院要求的具体措施。环保部门和保监部门将在推动试点实践的基础上，及时总结经验，健全相关机制和技术规范，推动环境污染责任强制保险制度的进一步完善。我们将借助这样的政策机遇，积极推动、配合立法部门，争取早日将环境污染强制责任保险“入法”。

    过去《环保法》25年不修改是明显反常的。因为中国是一个世情国情、环境快速变化的国家。我觉得如果发现立法有问题，应该可以实时修改，加快修改。所以对环境污染责任保险，如果现行机制仍然不适应，我们可以推动实时修改，哪怕改部分条文也是可能的。

    《环保法》刚刚修改，再次修改肯定需要有一个过程。但这不影响我们继续推进相关工作。我们认为，环保部与保监会发过的两个指导性意见，也可以进一步上升为部门规章，或者制定行政法规性文件，为进一步立法打下基础。《大气污染防治法》正在研究修改，今年12月底前全国人大常委会要初次审议；《水污染防治法》也在修改，“土壤污染防治法”也在制定，环保部政研中心、政策法规司，几乎不放过任何一个机会宣讲“高风险企业要投环境污染责任保险”。我们将与保监会、中国保险学会共同努力，不断实践，深入总结，进一步推动立法，推动环境污染责任保险机制更加健全，使环境污染风险得到更有效的控制。到那一天，我们的经济发展质量一定会更健康，环境质量也会得到有效改善。

    人物简介：

    别涛，1988年毕业于武汉大学法学院，获环境法学硕士学位，同年加入国家环境保护局政策法规司工作；1999年获北京大学环境法学博士学位。1992年-1993年在英国学习法律。现任环境保护部政策法规司副司长，中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁员。

    先后参与《环境保护法》《水污染防治法》等主要环保法律、行政法规、环保部门规章的起草、审查和修改；参与环境信贷、环境保险、环境税收等环境经济政策的研究和推动；参与松花江特大水污染等重大环境事件的法律处理；参与中俄、中哈等双边环境协定的谈判；参与处理WTO框架内涉及中国的环境与贸易法律事务。

    主持编辑了《中国环境保护法规全书》《中国环境政策全书》《国际环境条约文集》等工具书，编著有《环境公益诉讼》《环境污染责任保险》等专著，并在《求是》《中国法学》《现代法学》《环境保护》等刊物发表多篇论文。