党的十六大以来，在科学发展观的指引下，我国综合国力大幅提升，改革开放取得重大突破，民生和社会建设全面推进，取得了举世瞩目的成绩。但不可否认的是，在经济社会快速转型变革的阶段，我国也进入了一个矛盾凸显期，特别是在农村的快速发展变革中，一些深层次矛盾进一步凸显，新问题不断出现，相互交织，不容回避。这些矛盾和问题的产生，既有市场经济的普遍性，也有中国国情的特殊性，化解这些矛盾和问题不能仅限于传统的行政手段，必须加快转变社会管理理念，新皇冠体育：地发挥社会力量的作用，通过机制和制度创新，找准切入点和结合点，综合运用行政、经济和法律等手段来统筹谋划。结合对这些问题的初步思考和保险金融实践探索，我认为在解决这些矛盾和问题中应重视发挥保险机制的独特作用。

　　我国农村社会发展变革中需要关注的问题　　

　　随着社会主义新农村建设的深入推进，我国农业和农村发生了历史性的变化，农民生活水平有了很大提高。但是，随着我国城镇化进程的加快，农村经济社会发生深刻变革，一些矛盾和问题日益显现出来，需要引起特别关注。

　　在解决传统的城乡二元结构的矛盾过程中，一些新的矛盾凸显，主要表现在城乡居民发展能力差异拉大。我国城乡再发展能力差异突出表现在农民贷款难的问题上，农村急需的小额信贷缺乏必要的风险保障。我国农民的资产构成较为单一，有效担保物范围狭窄，农民的住房、土地等都不能成为小额贷款的有效担保物。一方面，农民贷款找担保、找抵押难，急需的资金得不到有效解决；另一方面，信贷人员由于不了解农户的信用程度，担心贷款放出去会出现风险，客观存在着惜贷惧贷现象。2009年，我国经营性贷款中的农户贷款只有1.5万亿元，仅占各项贷款总额的3.7%。“贷款难”成为影响农民提高再发展能力的突出问题。

　　实现经济发展方式的转型，就要设法扩大国内消费的拉动作用，而如何启动农村这一巨大市场尚未形成系统有效的机制。农村的消费主要体现为生产型消费，相当部分是用于购买农用物资、农业机械等生产资料，扩大农业再生产。在每年我国农业受灾比例大约在40％以上、农产品价格大幅波动导致“谷贱伤农”事件时有发生的情况下，由于缺乏有效的风险保障，担心自然灾害、市场波动等风险，农民不敢投入过多资金，对农村生产型消费增长形成制约。因此，扩大内需的拉动作用，就要重视农村生产型消费的特征，扩大农村的生产性投入，而要实现这一点，就必须建立农村生产型消费的支持和保障机制，重视发挥金融保险机制的独特作用。

　　在加快农村城镇化的进程中，一些潜在的社会风险在聚集，可能会影响未来的社会稳定。随着城镇化的推进，被征地农民持续增加，他们没有了土地的生存依托，加之缺少稳定可靠的保障，容易成为我国社会未来的不稳定因素。有关研究显示，我国目前被征地农民有 4000多万，预计到2012年将超过5000万。在征地补偿款一次性的简单支付方式下，如果被征地农民因缺乏相应的理财能力，或过度消费，或盲目投资，或创业失败，在征地补偿款消耗殆尽而又没有土地可以依托、缺乏稳定可靠保障的情况下，这一群体极易成为我国社会未来的不稳定因素。根据有的地方排查出来的信访、纠纷隐患看，涉及被征地农民的占总数的90%，且这类信访、纠纷问题解决的难度较大。

　　此外，流动人口的增加，农民工的保障问题也是一个不容忽视的问题。多数农民工享受不到必要的保险保障，一旦遭遇疾病或者人身意外伤害，对整个家庭将是致命打击。目前，我国约有1.4亿农民工，绝大多数农民工在现有社会保障体系之外的各类企业就业，参加工伤、医疗、养老、失业等保险比例仅在 9.6%至12.9%之间，且农民工退保率一般在40%左右。这一群体中 80％为青壮年，大多为农村家庭的主要劳动力，是家庭的支柱。这一问题不从机制层面给予重视和解决，将会成为影响社会和谐稳定的突出问题。

　　城乡公共服务不均衡问题不仅是传统的城乡二元差异问题，也反映了一些政府部门公共服务理念和方式的落后。在向农村提供公共产品的过程中，市场机制利用不足，社会力量参与公共服务提供的积极性没有充分调动起来。近几年，新农合、新医改、新农保等制度逐步实施。在这一过程中，一些地方政府承担了大量本可以由市场来承担的职能，没有实现“管、办、监”分离，出现了政府人员机构膨胀、管理效率低下、制度运行成本较高等问题，造成一些地方农村公共服务推进缓慢且效率低下。

　　加快转变社会管理理念，在运用传统行政手段的同时，重视并发挥保险机制的独特作用　　

　　在运用传统行政手段应对我国农村发展变革中产生的上述问题的同时，需要以科学发展观为指导，按照统筹兼顾的要求，研究和运用包括保险机制在内的多种手段。近年来，我们从应对农村发展变革中的矛盾和问题入手，从服务社会主义新农村建设大局的高度就如何发挥保险机制的功能和作用进行积极探索和实践。实践证明，保险机制作为市场经济制度体系的内生组成部分，作为一种市场化的风险转移机制、社会互助机制和社会管理机制，在改善城乡二元结构，促进社会公平正义，启动农村消费扩内需，增强面向农民的保障能力建设，实现财政支农惠农投入的放大效应，优化农村公共服务资源配置效率等诸多方面，具有不可替代的独特作用。

　　利用保险机制能够进一步优化农村金融环境，提升农村金融资源的配置效能，激活农村金融服务链，增强农业农村再发展能力。针对农村金融资源短缺、农民贷款难的问题，关键是要优化农村金融环境，构建农村金融可持续发展的机制。通过保险机制将重要的种植业、养殖业、林业纳入保险保障，实现银保互动，可有效解决农民不能贷、信贷部门不愿贷的问题，分散支农信贷资金的风险，促进农村金融可持续发展。近年来，中国人保按照“建立现代农村金融制度”的政策要求，将资源配置向农村倾斜，在全面推进保险产品、服务、人员“三下乡”的同时，积极推动建立农村信贷与保险相结合的银保互动机制建设，设计开发了一系列农业保险保障与银行涉农贷款业务相结合的产品，有效促进了信贷对农业的支持，推动了农村融资模式的创新。2009年，中国人保与陕西省政府联合开展的“农户+财政+保险+银行”多方有效互动的“银保富”试点项目，创新了保险机制参与农村金融体系建设的新模式。“银保富”的主要做法是通过财政资金对参保农户给予保费补贴，保险公司对农民提供农业生产投入的风险保障，银行对获得保险保障的农户优先予以信贷支持，形成了政府、银行、保险业共同合作、承担风险的模式，创新了农业生产的保险金融服务新机制，不仅能有效减轻自然灾害、意外事故等风险对农业发展的影响，而且还搭建起银行、保险相互合作共同支持农村经济建设的新平台，更是改善农村信用环境、促进农业生产融资模式创新、放大财政资金使用效能、完善农村金融体系建设的有效途径。2009年，中国人保与广东省政府联合推出“政银保”项目，探索了政府提供担保基金并引入商业保险公司构筑农户贷款融资平台的新途径，取得了很好的效果。此外，中国人保还推出了“城乡小额贷款保证保险”业务，为农民提供贷款保证保险，支持农民对农业生产的投入，受到了广大农户欢迎。

　　利用保险机制能够促进城乡统筹发展、改善城乡二元结构，更好地实现基本公共服务均等化、促进社会公平正义。当前，我国还存在着公共服务不均等，社会保障水平在城乡之间存在较大差距，特殊群体和流动人口缺乏有效的社会保障等问题。保险从本质上看是一种“我为人人、人人为我”的制度安排，在促进社会公平正义上具有天然的制度优势。保险机制可凭其具有的市场针对性和灵活性，完善社会财富的再分配，构建社会保障的多元参与机制，满足我国经济社会不平衡发展情况下多层次、多样化的社会保障需求，保障和扶助农民的权益，体现公平与效率的统一。中国人保在广东湛江积极配合社保部门构建统筹城乡一体的社会医疗保障体系建设，对打破城乡二元分割、促进城乡统筹发展、践行社会公平正义的理念具有体制层面的创新意义，被业界称为“湛江模式”。在“湛江模式”的运行中，政府通过有效的监管和指导，充分利用专业健康保险机构提供医疗保障和管理服务，建立起了政府主导机制同社会协同机制的互动衔接，实现了政府社保机构与专业健康保险公司的优势互补，建立了覆盖城乡的公共服务社会化提供和管理方式。“湛江模式”的典型特点是提高统筹层次，通过将新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险合并，建立了城乡一体化的基本医疗保险制度，破除了城乡居民的身份界限，打破了城乡医疗保障的二元分割体制。这对消除城乡差异、打破制度壁垒、改善城乡二元结构、促进城乡统筹发展等方面具有重要意义。“湛江模式”的主要做法是通过将城乡居民基本医疗保险个人缴费（分为20元和50元两个档次）的85%继续用于基本医疗保险支出，15%用于大额医疗补助保险，在政府财政支出和个人缴费负担不变的情况下，根据缴费档次不同，将城乡居民医保年度累计最高报销限额由原来的1.5万元分别提高到5万元和8万元（2010年进一步提高到8万元和10万元），实现了“政府不多花一分钱、老百姓不多出一分钱，而城乡居民保障金额大幅提高、覆盖面更广”的参保群众、政府、医院和保险公司有效互动新格局。对“湛江模式”的成功实践，新华社《国内动态清样》、中央电视台进行了专题报道，国务院有关部委专门组织调研，认为“湛江模式”符合中央和国务院确立的新医改方向，国务院领导、广东省主要负责同志作了重要批示，充分肯定了“湛江模式”。

　　利用保险机制能够稳定农民预期，鼓励农民扩大生产性消费，实现对农村生产力的有效保护，促进农村消费市场启动。今年的中央一号文件提出“把扩大农村需求作为拉动内需的关键举措”。实现经济发展方式的转型，就要设法扩大国内消费的拉动作用，而如何启动农村这一巨大市场是应给予新皇冠体育：关注的问题。针对农村生产型消费的特征，要启动农村的消费，就必须为农业生产提供有效的风险保障，消除农民投入的顾虑。以保险机制支农，可显著改善农民的生产预期，消除农业生产的后顾之忧，激发农民投入农业生产的热情。当发生灾害损失时，既可以保障农民的投入，又可以使农民及时获得相对充足的再生产启动资金，支持农民加大再生产投入，促进农村的生产性消费。比如，在2008年南方雨雪冰冻灾害中，有7万多头能繁母猪冻死，造成农民投入的巨大损失，但由于建立了有效的保险保障机制，农民及时获得了覆盖其投入成本的充分补偿，或用于还贷，或用于购买猪仔迅速恢复再生产。2009年，中国人保累计承担种养业风险责任2576亿元，承保农作物3.2亿亩，承保生猪及能繁母猪5265万头；已支付农业保险赔款48.6亿元，受益农户达到1047万户次，在保护农村生产力上发挥了积极作用。同时，利用保险机制为农民提供养老、健康、意外伤害等制度保障，有利于稳定并逐步提高广大农民的生活性消费预期，使农民敢于拿新皇冠体育：的钱用于消费，从根本上解决农村消费不足的问题。

　　利用保险机制能够增强对被征地农民、农民工等群体的保障水平，有效提升中小城镇在城镇化进程中的综合承载能力。城镇化进程的加快，导致被征地农民不断增加，总体看，这些被征地农民获得了相应的补偿，但由此认为以发放征地补偿款的方式解决被征地农民的长远问题是不够的，必须立足当前，着眼长远，从制度层面入手，运用保险保障机制化解未来的社会风险。对于被征地农民的保障问题，通过保险机制，为其设立个人养老账户，即在一次性支付征迁补偿款的同时，由政府在土地转让收入中，开发商在土地开发收入中，农民在土地征迁补偿收入中按适当的比例拿出一点，构建被征地农民的养老保险保障，这样做有利于从制度层面建立促进社会和谐稳定的长效机制。此外，针对农民工的保障问题，保险机制也可以发挥其应有的作用。中国人保在许多地方专门推出了针对农民工的系列保险产品，为农民工的流动、就业等提供了有效的保障，较好地解除了他们的后顾之忧。针对农民工分散就业和流动性大的实际情况，中国人保与农民工输出地、输入地等劳动部门建立合作机制，通过保费补贴和统保等方式鼓励农民工参与保险，并创造性地实施异地查勘理赔服务，受到了农民的欢迎。

　　利用保险机制能够创新公共服务的提供和管理方式，降低行政成本，提升行政效率和公共服务水平。在加快推进农村社会建设上，一些地方还存在着过分依赖政府，认为社会建设就是政府做的事等认识上的误区。国务院明确提出2010年新型农村养老保险要扩展到23%的县，如何运用市场资源和保险机制，构建农村覆盖面广、运作效率高、成本和风险可控的保障体系，是当前现实而紧迫的问题。但一些地方政府在提供公共服务的过程中，包办过多，在力不能及时又以此为“合理”的理由，提出增设机构、增配人员的要求。应将保险作为政府可利用的社会资源的有机组成部分，依托保险机构既有的专业服务体系，新皇冠体育：地借助保险等社会力量来提供和管理公共服务，采取由政府制定规则并委托和督办的方式，既可以精减政府相应机构和人员，有效降低政府管理成本，又可以保证服务质量、提高服务效率。在“湛江模式”中，根据湛江市政府测算，如果由政府完全承担城乡医疗保障体系建设，按10000∶1比例配置人员，社保部门至少需要增加700多人来从事这项工作。中国人保参与后，湛江市社保部门不仅没有增加人力编制，反而减少了相关工作人员。中国人保开发的热线咨询系统和医疗保险信息系统，减少了湛江政府相关投入800多万元。又如，河南省新乡市通过利用保险机制，将 338万农民的新农合服务委托保险公司承办后，政府从事新农合的工作人员从拟定的500多人减至50多人，支出的管理费从每年1000万元减少到300万元，避免了政府机构和人员的膨胀。福建石狮市借助保险机制，将新农合服务委托保险机构承办，政府仅负责督办和指导，大大降低了行政成本。

　　利用保险机制能够实现民生财政投入的放大效应，提高惠及范围和保障水平，实现“四两拨千斤”的功效，产生更好的社会效应。近年来，中央对民生投入力度不断加大，但从目前财政投入的方式和途径上看，财政资源的配置还有进一步优化的空间。从扩大惠及范围和保障水平的角度出发，如充分利用保险这一金融工具，可以更好地实现财政投入的放大效应，优化公共财政资源投入的配置效能。2008年中央财政补贴60.5亿元，撬动了包括中央财政补贴在内的超过110亿元资金参与到农业风险管理机制中，承担了数千亿元的风险责任保额；2009年，中央财政预算补贴79.8亿元，仅中国人保承担的种养业风险责任就高达2576亿元。有限的财政投入产生了巨大的社会效应，极大地提升了财政资源的配置效能，实现了“四两拨千斤”的功效。近年来，中国人保在浙江、福建等地区开展了政策性农房保险，地方财政只投入1亿多元的补助，就换来了对2500万农户的保障，总的风险责任金额高达3300亿元。又如，在“湛江模式”中，中国人保通过保险机制实现了在政府财政支出和个人缴费负担不变的情况下，将城乡居民医保年度累计最高报销限额由原来的1.5万元提高到了8万―10万元。

　　此外，利用保险机制还有助于理顺社会关系，有效防范化解深层次社会矛盾，促进和谐社会建设。当前，我国各种利益关系具体而复杂，理顺社会利益关系，化解深层次社会矛盾纠纷，对建设和谐社会具有重要作用。通过引入保险机制，能有效保障人民群众的利益，减少社会矛盾与摩擦，充分调动团结、稳定、和谐的积极因素。例如，中国人保在山东临沂等地农村开展的治安保险，实现了治安防范工作向行政手段与市场机制结合的转变，农村治安案件显著减少，央视《焦点访谈》进行了专题报道，中央综治委对此模式给予高度评价，专门下发文件，将治安保险作为基层治安防范的机制创新在全国推广。

　　党的十七大提出和谐社会要靠全社会共同建设，要调动一切积极因素。在我国即将进入“十二五”新的发展时期、更加重视改善民生和促进社会公平正义的大背景下，保险机制作为服务“三农”保障民生可资利用的重要工具和资源，将进一步发挥其在应对农村社会发展变革中的矛盾和问题中的独特作用，为统筹城乡发展、改善农村民生和深入推进社会主义新农村建设作出更大贡献。

　　（作者系中国人民保险集团股份有限公司党委书记、董事长、总裁）