用“赶考”心态做监管
——陕西保监局创新监管模式调查

□本报记者 杜亮 黄明明

    加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。党的十八届四中全会通过的依法治国决定，提出了“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”的基本目标。

    作为保险市场监管机构，如何做到科学监管，如何践履依法行政？近年来，陕西保监局在创新监管模式中摸索出的一套做法，或许可以给人以深刻启示。

    非现场监管：决胜于千里之外

    在陕西保监局采访，好几个人都提到这样一个比喻：

    “一大群孩子在你面前，你怎么知道哪个是熊孩子？”

    “有了统一的非现场监管平台，要找出这个熊孩子并不难。”

    不用多问，他们所说的“熊孩子”就是那些存在明显违规行为的保险市场主体。与正常的孩子相比，“熊孩子”一定有某些指标存在异常的情况。根据这些异常指标，即使未与“熊孩子”照面儿，也能锁定其可能存在的问题。

    说到这，旁边的陕西保监局统计研究处处长张向东给记者展开了一张大表，上面是密密麻麻、纵横交错的一列列数字。与普通的统计报表所不同的是，这张表上的一些格子里用红色、黄色、紫色标注了不同的色块。

   “这就是《2014年二季度陕西产险公司风险监测情况表》——你可以把它当做一张保险公司的风险地图，”张向东说，“涂成红色的指标表示预警，黄色的指标表示关注，紫色表示指标不合逻辑，需要进一步核实。白色则是在正常范围之内。”

    张向东介绍，2014年根据市场情况和监管实际，陕西保监局选取了统计信息系统和稽查系统中能够获取的20项产险指标、18项寿险指标，以及地市的16项产险指标、13项寿险指标，初步构建了一套较为完善的非现场监管指标体系。类似的“风险地图”一组四张，包括针对具体机构的“产险公司风险监测情况表”、“人身险公司风险监测情况表”，以及针对不同地市的“财产险市场风险监测情况表”、“人身险市场风险监测情况表”。

    这四张表，相当于为监管者安上了一双“电子眼”，哪个地区、哪家公司可能有问题，一目了然。不过，光有电子眼还不够，要锁定调皮捣蛋的“熊孩子”，还需要有组织和制度保障。

    在组织体系方面，陕西保监局于2010年整合全局非现场监管力量，成立了非现场监管委员会，委员会办公室设在统研处，由分管局长担任主任，业务处室及统研处负责人担任委员。

    在制度体系方面，出台了《陕西保监局非现场监管委员会工作规程》作为指导性文件。在这份规程中，明确了委员会组成及工作职责，建立了非现场监管委员会会议制度，设定了非现场监管的主要工作内容，包括收集与整理非现场监管信息、开展风险监测与评估、分析市场运行情况、形成非现场监管报告、信息归档与管理五个方面。

    非现场监管委员会每季度召开例会，根据采集到的“非现场监管风险监测指标”数据，汇总分析陕西保险市场发展情况、存在问题及监管对策，形成季度非现场监管报告。报告以定量分析为主，关注重点指标异动，从中发现地区行业风险和个别公司的特定风险，对市场存在的风险苗头和隐患做到早发现、早防范，增强了监管的预见性。

    陕西保监局产险处副处长郭涛介绍，2013年三季度，陕西保监局在非现场监管中通过渠道占比、业务及管理费率、商交投保率、工资占保费比、费用产出比等多项风险监管指标的评估，发现辖内某产险公司车险中介渠道增长异常，手续费增长异常，进一步分析业务来源，发现该公司车险中介业务主要来源于一家省外专业代理公司，但该产险公司业务类型呈现出分散化状态，指标与市场实际情况明显不符，存在虚列中介业务的可能。同时，通过对该公司营业费用明细表的分析，发现该公司职工工资科目本期发生额较大，占比明显高于市场平均水平。通过调阅该公司月度业绩清单和绩效发放明细，发现该公司营销人员月度绩效基本持平，差异极小，且一般在个人所得税起征点或者税率档附近，不符合保险营销展业的特点，存在虚列工资的可能。因此，锁定该公司作为现场检查对象，最终查实该公司存在虚假中介业务、虚假工资绩效等违规行为。2013年12月，陕西保监局依法对该家公司予以查处。

    话说回来，和“电子眼”直接记录交通违法行为不同的是，市场主体的违法行为往往具有一定的隐蔽性，“非现场监管风险监测”提供的顶多是一条条线索，要查证违法行为，必须要通过现场检查环节。但它的好处是显而易见的，那就是有的放矢，“提高检查效率、节约监管资源”。

    按照非现场监管风险评级和分类监管结果制定现场检查计划，陕西保监局科学确定现场检查的频度、力度、范围和重点，并对监管人力、时间进行统筹安排，有效增强了监管工作的计划性和系统性。

    这，大概就是“科学监管”的题中之义吧。

    三权分置：把权力关进笼子里

    “那种紧张的感觉就像在过堂。”陕西保监局稽查处处长张育新感慨道，“很多同志说，只有大学毕业答辩的时候才经历过。”她所说的“过堂”就是现场检查组回来后作汇报，汇报的对象是局稽查委员会。

    检查组人员不固定，由各处室根据检查任务的特点抽调人员，人数至少三人，身份一般为普通干部。在市场主体眼里，这些普通干部似乎拥有生杀予夺的大权。但是在陕西保监局，他们只是掌握“权力”的一部分，完成检查后，要向稽查委提交检查报告，由稽查委对证据进行审查，并接受稽查委的内部监督。

    “好多委员在审，会提各种问题，比如你是如何检查的，每一步的证据是什么，都进行了哪些程序的检查等。”陕西保监局一位参与现场检查的工作人员说。

    事实上，稽查委也是个“铁路警察”。它能做出的决定仅限于要不要处罚。至于实质性的处罚，则由处罚委员会最终决定。稽查委和处罚委两个委员会分别由一位局领导牵头，每个处室分派一名负责人作为成员，两个委员会人员互不交叉。稽查委办公室设在稽查处，负责收集检查材料。处罚委办公室设在法制处，根据法律条文确认处罚的内容和力度，保证处罚结果的公平、公正。

    “稽查委办公室移交的东西会面临处罚委的二次审查，审查中如果再对检查的事实证据、定性提出异议，对他们来说也是一种压力。”陕西保监局法制处处长和蓉说。

     检查组、稽查委、处罚委，作为现场监管的三个环节，分别负责现场检查、案件审理和处罚决定，“三权分置”，相互独立、相互制约，有效实现了查处分离，真正实现了“把权力关在制度笼子里”的效果。

    “我们这种两个委员会运作的好处很多。好处在于，把大家都解脱了，集体承担责任。因为在检查阶段，找你的人、让你放一马的人比较多，但查谁不查谁，有非现场监测作为依据，个人决定不了；只要一立案，检查组一出去，把检查报告拿回来，检查不到位的稽查委员会要求补充材料，没办法做手脚。唯一的缺点是效率不太高。检查组的人有时会感到麻烦了、事多了，不能简单拿个东西回来就处理，检查事实、取证程序、工作底稿上必须确凿扎实，有时来来回回要两三次才能过得了关，才能站得住脚，才能处理，大家工作的认真细致程度也大大提高了。”陕西保监局局长毋育生总结道。

    由于在监管执法中程序科学、严密，目前陕西保监局还没有发生因为行政处罚引起的复议案件。

    “陕西保监局这一套监管方法，查谁、处罚谁、罚多少都不是某个人能说了算。给我打电话也不管事。”毋育生笑言。

    采访结束很长一段时间，陕西保监局干部所描述的“过堂”情景都在我的脑海中回绕。在记者看来，践行为民监管、依法监管，何尝不需要一种“赶考”的心态呢？