[摘要] 2012年颁布的《农业保险条例》确定了农业保险的基本原则，即政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进。对这一原则的理解和认识，随着实践的推进而不断深化。本文讨论了十多年来在执行这一原则中的正和误、得和失，发现主要问题在于对“市场运作”的要义出现认知偏差、“自主自愿”原则没有贯彻到底、“协同推进”原则的可操作性较差。建议进一步构建和完善我国农业保险的制度框架，并将农业保险的基本原则确立为：政府支持，单独监督，机构代理，统一管理，应保尽保，农户获益。2012年11月颁布的《农业保险条例》（以下简称《条例》）实施12年了最近业内在热烈讨论修订《条例》，或一步到位制定《农业保险法》。此时有必要对《条例》确定的原则进行回顾和再认识，为来日修订《条例》或制定《农业保险法》提供一个基本原则的正确认知。
《条例》第三条第二款规定：“农业保险实行政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进的原则。”这16个字所确定的原则或者基本原则，一直是我国推行农业保险的指导思想和操作准则。对该原则的解读，主要由财政部先后通过不同文件进行。
2016年12月19日财政部发布的《中央财政农业保险保险费补贴管理办法将这“16字原则”的含义阐述为：“（一）政府引导。财政部门通过保险费补贴等政策支持，鼓励和引导农户、农业生产经营组织投保农业保险，推动农业保险市场化发展，增强农业抗风险能力。”“（二）市场运作。财政投入要与农业保险发展的市场规律相适应，以经办机构的商业化经营为依托，充分发挥市场机制作用，逐步构建市场化的农业生产风险保障体系。”“（三）自主自愿。农户、农业生产经营组织、经办机构、地方财政部门等各方的参与都要坚持自主自愿，在符合国家规定的基础上，申请中央财政农业保险保险费补贴。”“（四）协同推进。保险费补贴政策要与其他农村金融和支农惠农政策有机结合，财政、农业、林业保险监管等有关单位积极协同配合，共同做好农业保险工作。”2019年财政部、农业农村部、银保监会、林草局四部门联合发布的《新皇冠体育：加快农业保险高质量发展的指导意见》将“16字原则”称作“基本原则”，再次对该原则进行解读：“政府引导。更好地发挥政府引导和推动作用，通过加大政策扶持力度，强化业务监管，规范市场秩序，为农业保险发展营造良好环境。”“市场运作。与农业保险发展内在规律相适应，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，坚持以需求为导向，强化创新引领，发挥好保险机构在农业保险经营中的自主性和创造性。”“自主自愿。充分尊重农民和农业生产经营组织意愿，不得强迫、限制其参加农业保险。结合实际探索符合不同地区特点的农业保险经营模式，充分调动农业保险各参与方的积极性。”“协同推进。加强协同配合，统筹兼顾新型农业经营主体和小农户，既充分发挥农业保险经济补偿和风险管理功能，又注重融入农村社会治理，共同推进农业保险工作。”前后两次解读，有不同的含义，也可以理解为相互补充。这应该是根据实践中的经验或出现的问题来强调的。对于“政府引导”原则，前一个文件只是强调政府使用保险费补贴来引导和组织农户投保；后一个文件强调的内容有些扩展，要求政府不仅通过加大保险费的补贴来引导，还要强化业务监管，营造良好的发展环境，以保证财政补贴资金的使用效率和效果。因为在此前13年的农业保险经营中，不断发现诸如重复承保、虚假承保、虚假理赔等问题导致的财政补贴资金的“跑、冒、滴、漏”问题。对于“市场运作”原则，前一个文件强调由商业保险机构经营政府补贴的农业保险，并遵循市场规律，通过竞争构建市场化的风险保障体系；后一个文件则强调“市场在资源配置中的决定性作用”，让农业保险经营机构通过充分的市场竞争，发挥商业保险机构的积极性和创造性。由于这个信号，农业保险市场上的经营主体越来越多，原来各省多种多样的经营模式都变成了多主体竞争的一种模式。对于“自主自愿”原则，前一个文件强调农户投保自愿，经营主体进入市场自愿，各地向中央财政申请配套补贴自愿；后一个文件针对部分地区强迫和限制农户投保的问题，强调既不能强制农户投保也不能限制农户投保，还强调各地探索各自农业保险经营模式的自主自愿。对于“协同推进”原则，前一个文件强调的是不同金融政策的协同和财政、农业、林业、保险监管等有关部门的配合；后一个文件既强调统筹小农户和大农户的利益，也强调农业风险管理和农村社会治理的协同。在过去的实践中，有些地方认为分散的小农户难以宣传和组织，对小农户的投保不积极接纳；而有些地方创造出将农业保险纳入社会治理的好经验，例如，生猪保险理赔与病死猪无害化处理结合，很好地解决了这种环境污染和食物安全问题。应该说，这四项“基本原则”实际上是我国农业保险制度的基础或者框架，总体上设计出农业保险的PPP模式，即政府市场合作模式的轮廓。作为国务院颁布的行政法规，《条例》应当具有可操作性。因此，相关部门应当通过发布规章来解释和落实法规中想要解决的问题。例如，政府想通过财政对投保农户进行保险费补贴来引导小农户、合作组织、种田大户积极投保，就通过财政部发布并前后三次修订的《中央财政农业保险保费补贴管理办法》来落实和规范，这就具有很强的可操作性。再如，保险监管部门制定专门的业务监管办法（如《农业保险承保理赔管理办法》等），颁布《农业保险精算规定（试行）》等，以加强对农业保险业务的监督和管理。实践表明，这些部门规章指导和规范了政策性农业保险的运作，较好体现和贯彻了“政府引导”的原则。市场运作，从字面解释就是市场化运作。《条例》的本意是要使用商业保险机构这种载体，按照市场化的充分自由竞争、企业自负盈亏、适者生存的思路来运营农业保险，这也是强调“发挥市场在资源配置中的决定性作用”的本意。由于以前人们对农业保险特别是政策性农业保险缺乏深入精髓的理解，“市场运作”的出发点可能就有偏差。主要有如下原因。第一，政策性农业保险本不该采取市场竞争模式，更不该采取充分自由竞争模式。经济学理论中所谓降低市场集中度就能提高市场效率，增加消费者福利，在农业保险领域是不可能的。因为农业保险是自然垄断产品，竞争的结果不是成本的节约而是成本的升高。保险费率即价格由两部分组成，主体部分是纯风险损失率，另一部分则是附加费率。对于生产一般物质产品的企业，可以通过竞争淘汰技术落后、成本高的企业。但在农业保险领域，不可能通过竞争降低不以公司意志为转移的纯风险损失率，竞争就只能体现在“附加费率”上面。但是，农业保险“附加费率”的空间非常有限。按照财政部的要求，农业保险综合费用率不超20%，各家保险公司只能在这20%的费用上面竞争。在经营链条较长，特别是面向广大分散的小农户进行展业、定损和理赔时，任何环节的费用节省都很困难。实际情况表明，农业保险所表现出来的竞争，在很大程度上是通过多个环节的寻租行为体现的。对于经营机构来说，竞争不是带来费用的节省，而是费用的增加。对于增加的费用，保险公司不会拿资本金来填充，只能通过蚕食纯风险损失的准备金的方式来实现，也就是想方设法减少应有的赔付。这也是有些地方遇到大灾赔付不到位的根本原因。这种对于市场运作的理解偏差，可能是在学习外国经验时没有领会实质造成的。当时起草《条例》时，正值美国对其实施了70多年的政策性农业保险（政府支持的农业保险）制度进行改革，由原来的政府自建公司统一经营直接保险和再保险改为直接保险交由私人保险公司经营。美国的改革并不像有些人理解的那样，把农业保险的产品开发、定价、销售和理赔等全部责任都交给商业保险公司，而是政府掌控着产品开发和定价权，私人保险公司只是代理、代办政府“联邦农作物保险公司（FCIC）”的业务，只赚取代办费。据笔者了解的信息，美国十几家经营农业保险的公司之间基本没有竞争，每一个州只有一两家保险公司做销售和理赔业务，这种销售主要是通过中介机构实现的。美国的农业保险直保业务，成本和利润基本上由政府的联邦农作物保险公司（FCIC）通过产品开发和精算定价来把握，这样就能完全避免竞争所导致的政府和公司双方利益的可能受损。我们原本想通过由市场配置资源来实现农业保险的降本增效，但十几年的实践表明，路径错了，结果完全背道而驰。第二，各地方通过“招标遴选主体”的办法来控制竞争，但目前如火如荼的“招标遴选”已经陷入毁誉参半的尴尬境地。目前，全国具备经营政策性农业保险业务资格的保险公司共有37家，它们都试图从有国家补贴的农业保险中“抢”得一定份额。为了限制无序竞争，财政部规定一个县最多有3家公司经营政策性农业保险。但面对多达37家公司的激烈竞争，政府想为一个县选出3~5家（有些县突破了财政部规定的3家，是因为想进入的公司太多，实属无奈）经营政策性农业保险的保险公司，选谁不选谁，非常棘手。因为没有公认的遴选依据，各省制定的招标办法和评估打分指标差异很大，还经常出现变动，招标过程很难讲科学和规范。同样，保险公司的“公关”压力也非常大，有些总公司把“拿下”当地农业保险经营资格和市场份额作为对分支机构进行KPI考核的重要指标。从表面来看，“招标遴选”让招标者为难，投标者头疼，似乎是一种怎么做都让人不满意的方法。实质问题是，以市场竞争为标志的“市场配置资源”的原则，通过“招标遴选”的方式变成了“地方政府配置资源”。地方政府不仅掌控农险资源这块“蛋糕”，还掌控瓜分“蛋糕”的“人”，这就完全与“市场运作”这个原则背道而驰了。由此引起的弊端，例如腐败和人为提高成本，就很难从制度上避免。这是我们设定“市场运作”目标和赋予“市场运作”一系列含义时没有想到的，也是法规起草者和规则解读者没有预料到的。与美国农业保险的市场化改革相比，我们只是照搬了美国私人保险公司经营政策性农业保险的“形式”，却没有做到由国有保险公司和管理机构帮助政府进行政策性农业保险立法、顶层设计、运行管理及监督的实质，最后在实践探索中发现完全“市场运作”会偏离政府支持农业保险的政策目标，但由政府指定经营机构似乎又违反“市场运作”原则，从而出现了“招标遴选”这种成本较高但效果不好的方式。这是我们学习国外经验囫囵吞枣的一个教训。“自主自愿”的含义，两个文件解读得非常清楚，即政策性农业保险参与的三方主体都要自主自愿。省、市、县各级地方政府自主自愿按照中央政策性农业保险补贴目录申请配套补贴，自主自愿做中央财政补贴之外的地方政策性保险，品种多少，规模多大，都是自主自愿的。商业保险机构自主自愿按照《条例》要求参与农业保险业务经营。省级政府自主自愿选择本省的农业保险经营模式。所有农户，无论是分散的小农户还是新型农业经营主体（合作社、公司、土地流转大户、土地托管服务组织等），均是自主自愿参加政策性农业保险。“自主自愿”原则的含义和规则都是很明确的。在这十几年的实践探索期间，虽然有个别地方政府操之过急，为了提高参保率曾发生过强迫投保的问题，也有少数经营机构拒绝某些农户或者播种面积投保请求的问题，但这些都是个案，整体上来说，“自主自愿”原则基本得到了较好贯彻。“自主自愿”原则的贯彻落实只在一个方面出现了偏差，即《条例》第三条第三款规定的“省、自治区、直辖市人民政府可以确定适合本地区实际的农业保险经营模式”。这既是贯彻“自主自愿”原则的问题，也是贯彻“市场运作”原则的问题。但实践探索事与愿违，主管部门可能无意识或者用其他考量标准扼杀了某些省份“自主自愿”创新和选择的经营模式。在政策性农业保险探索初期，各省都有适合实际情况的、不同的经营模式。例如，上海市采取一家公司（安信农险）经营本市政策性农业保险的模式，安徽省采取政府经营、公司（国元农险）代办模式，江苏省采取政府与公司“联办共保模式”，浙江省、海南省采取多家公司共保模式等。这些模式在其生存期间都各有特点，有些运作平稳，效率较高。但是，它们最终都被要求取消，一律改为多家公司竞争模式。这既是对“市场运作”原则的曲解，也是对“自主自愿”原则的违背。对此，有必要进一步分析。中国的政策性农业保险必须面对和符合中国的国情。一个最大的国情就是我国正在奔向农业农村现代化，农业规模化、集约化经营正在不断发展。但，仍有90%以上的农户还是小农户，并且我国各地方的自然、地理条件和种植养殖特点千差万别。在这种与欧美大农场有很大差异的条件下，选择何种农业保险经营模式需要从多种试验中获得经验。遗憾的是，这些自主自愿的试验最终都被取消，一律改为实行“多主体竞争”的所谓市场化经营模式。显然，这违反了《条例》第三条第三款的规定，只不过没有人提出异议。以安徽省为例，在2008年到2015年这8年时间里，该省实行“政府主办，公司代办”的政策性农业保险经营模式，即政府只给接受代办业务的保险公司15%的代办费，剩余85%的保险费放入财政厅的农业保险专户，用于灾害损失的赔付。这种代办模式类似美国目前的联邦农作物保险运营模式，美国给保险公司的经营管理费补贴（即代办费）是15%~17%（最初是20%）。据调研，在这8年时间里，安徽省政府采取了一系列得力措施，包括将农业保险列入每年的“民生工程”和各级政府的考核范围。市、县、乡各级政府非常重视，农户参保积极性也很高，承保覆盖率长期保持在90%甚至95%以上。更重要的是，由于没有多家主体无谓的竞争，这个有8300多万亩耕地的农业大省经营农业保险的费用率从来没有超过15%，每年还有1%左右的结余，真正实现了政策性农业保险“保本微利”。2015年以后，安徽省将农业保险经营模式由“一家代办”改为“多主体竞争”的市场化模式后，尽管安徽省还适当控制了经营主体数量，并且只拿出部分农业保险资源让新进入的公司承保，但经营效率还是下降了，成本费用比以前高了不少。江苏省的“联办共保”模式也有可圈可点之处，但后来也被叫停取消，同时还取消了省、市、县三级财政共建的“大灾风险准备金”。笔者认为，法律法规应该被严格执行。上述不同省份依照《条例》规定自主选择和试行的不同的农业保险经营模式，应该通过试验来总结和评价。如果实践证明试验效果不好，也应由本省按照法律程序取消和改变，不能凭上级行政部门一句话就废止，这显然失去了法律法规的严肃性。“协同推进”原则的本意没有错，希望与农业保险相关的各部门都来关心农业保险，联手推进农业保险，同时，与农业保险相关的各种政策也要相互协调，以便更好地发挥支农惠农和推进乡村振兴的效果。但是，该原则没有与之配套的部门规章或规范性文件，出现的问题较多。《条例》已经发布12年，第四条要求的“国务院财政、农业、林业、发展改革、税务、民政等有关部门按照各自的职责，负责农业保险推进、管理的相关工作”理应通过这些部门作出具体的回应，制定可操作性强的相关规章制度。由于《条例》没有明确规定“有关部门”应按照各自的什么“职责”来“推进”和“管理”与农业保险的“相关工作”。因此，除了财政、农业、林业、税务部门各自颁布了一些执行文件，做出了一些配合规定外，其他部门的响应程度都很低。政策性农业保险需要严格的监督和管理，“协同推进”要求财政、农业、林业、保险监管等有关单位积极协同配合，共同做好农业保险工作。显然《条例》起草者希望有关各方都来关心和支持农业保险的推进和发展。但是在实践中，有些单位“铁路警察，各管一段”，有些单位不知道该如何“协同配合”，也没有另外的部门规章或者规范文件将“有关单位”的职责清楚地规范出来。特别是这种分散的监督和管理没有一个部门来统筹，部门之间的规则或者政策有时无法保持一致，甚至相互“打架”。鉴于这种情况，2019年出台的《新皇冠体育：加快农业保险高质量发展的指导意见》在十六条中有针对性地提出，要“强化协同配合”，要求“各地区、各有关部门要高度重视加快农业保险高质量发展工作，加强沟通协调，形成工作合力。财政部会同中央农办，农业农村部、银保监会、国家林草局等部门成立农业保险工作小组，统筹规划、协同推进农业保险工作。”“各省级党委和政府要组织制定工作方案，成立由财政部门牵头，农业农村、保险监管和林业草原等部门参与的农业保险工作小组，确定本地区农业保险财政支持政策和重点，统筹推进农业保险工作。”这本来希望财政部门把农业保险的监督和管理统一起来。但四年过去了，“有关部门”之间依然是各自为政，监督依然是多元化，没有形成统一监管。中央各部门之间如此，各省、直辖市、自治区也基本如此，只是有程度的差别。至于农业保险的管理，一直没有被提到议事日程上来。财政部“会同”也好，财政厅“牵头”也好，实际对农业保险监督管理工作“统”不起来。不管是叫“农业保险工作小组”还是叫“领导小组”，既不负责监督也不负责管理，就是“联合国”式的“议事”机构，没有执行力，实际的执法监督责任还是在财政部门和保险监管部门。业务管理似乎是保险监管部门在执行，但它实际上并没有做多少业务管理工作，或者没有实质推进（此处的业务管理，是指政策性农业保险业务的运营管理，而非业务监督）。为什么会是这样的局面？笔者看来，可能因为制定《条例》时，起草者不明白政策性农业保险与商业性农业保险的区别，《条例》也刻意回避“政策性”字眼，以免被有关部门否定。起草者误以为农业保险可以利用商业保险监管机构来监管，不需要另建一个监督机构。涉及财政资金的预算和执行监督，就由财政部门监督资金的合法拨付和使用，加上其他部门配合足以。“多龙治水”就在这种条件下产生了。据笔者研究和考察，大多数农业保险发达的国家由一个部门（一般是农业部）来监督和管理政策性农业保险。考虑我国国情，统筹监督部门可以是财政部，也可以是农业农村部或者金监总局。在一个部门指挥，并建立必要管理机构的情况下，制度和机制上就比较顺畅。这虽然是个敏感的话题，但作为学术问题研究也未尝不可。
假如为农业保险《条例》的修订或者即将制定的《农业保险法》设定原则或者基本原则，其实就是设定农业保险的基本制度架构。以笔者之愚见，这些原则涉及政府、市场和农户三个主体。
（一）政府的职责
在政策性农业保险中，政府起主导作用。因为政策性农业保险主要为实现政府的农业农村发展和财政转移支付的政策目标，如何用好保险这个工具是政府首先要考虑的。在美国和加拿大，政府为什么要建立农业保险公司来经营不以营利为目的的农业保险？这是因为政府把农业保险当作给农民间接“发钱”（间接补贴）的工作，也就是当作一个普惠金融政策，即所有农户都可以在投保时享受同等的保费补贴待遇，达到对农业风险损失者进行充分补偿的目的。很显然，“发钱”这种工作不涉及利润，要做好以下三个安排：
第一，保证纯风险损失额与纯风险费相等，也就是纯风险保费的赔付率在一定期间（例如10年）平均达到100%，这既是费率精算的要求，也是制度可持续性的要求。财政部文件规定，农业保险的赔付率要达到毛保费的80%，按照《农业保险精算规定（试行）》则是75%。
第二，降低手续费成本。手续费（管理费）既包括合理的费用，也包括经办机构的合理利润，不可能让经营机构追求最大利润。按照我国现行规定，合理的综合费用率不能超过20%。为此，政府需要根据财政预算的可能，提供充分的、适应农业保险发展需要的保险费补贴和管理费补贴。
第三，鉴于政策性农业保险执行政府的政策，替政府“发钱”，不是完全的市场化业务和行为，政府在遴选保险经营机构代办农险业务时，不会让经营机构承担无限风险责任。为此，要通过立法作出特别的制度安排，建立国家巨灾风险管理体系，通过国家提供的价格合理的再保险和建立国家巨灾风险基金，或者提前安排一个低成本融资的渠道，来承接可能超过某一个值之后的风险责任。这样，才可能保证农业保险的可持续经营和发展。保险公司对于商业性农业保险业务要承担无限责任，灾害损失太大，公司资本金和准备金积累不足以支付赔款，就有可能破产。公司可以建立“任意准备金”，但不是法定准备金，这是“政府支持的农业保险”和商业型农业保险的重要区别之一。
要使“发钱”公平公正和有效率，需要政府专门机构依法监督。监督市场公平公正交易，监督经营机构合规操作，也要监督政府，特别是地方政府努力和依规协助；还要在保护投保农户正当权益不受侵犯的同时，监督农户的道德风险，例如欺诈、骗保，恶意索赔等。这里描述的对三方的监督，是一种理想的场景。
（二）市场的角色
市场是政策性农业保险各方参与交换的场所、系统、机构和程序，也是执法的基础设施之一，政府要通过市场来实现农业风险的分散和风险损失的补偿。但政策性农业保险市场不是普通的自由竞争市场，也不是一般的经营性保险市场，是一个为政府代办政策性农业保险业务的不完全竞争市场。要让市场发挥政府希望的作用，政府不应通过让这些经营主体之间竞争来达到理想的政策目标和市场效率，而要尽力避免它们之间耗费无谓的费用来竞争。因为政策性农业保险是自然垄断行业，政策性农业保险产品是准公共物品，经营主体间的竞争只会增加额外支出，降低市场效率。这些道理不用数学模型，用常识判断就能理解。假如一个县有十个乡，三大粮食作物播种面积有50万亩，包括政府保费补贴，总保费收入为2500万元。如果一家公司经营1个支公司和10个服务站，每个服务站平均获得250万元保险费收入。如果一个保险服务站有3个人，每人平均保费收入约为83万元。如果有五家公司在这个县经营，可能要建五家支公司和50个服务站，一家支公司平均只能做10万亩的业务，保险费收入平均为500万元，分摊到一个服务站只有50万元保费收入。同样，一个服务机构只有3个人，人均保费收入约为17万元。这还不算因为竞争不得不花的“公关费”成本。关键是，如果不出现竞争场面，这种额外增加的成本（包括“公关费”）就可以避免。
这就是美国、加拿大、日本、西班牙这些发达的市场经济国家对政策性农业保险都没有采取自由竞争的方式，而是采取政府垄断性经营、政府经营委托商业机构代办、农民合作保险或多家市场主体联合共保等形式的主要理由。
如果当初我们制定《条例》时，想到“市场运作”会产生这种结果，可能就不选择“市场运作”了。
简言之，政策性农业保险的市场不是像商业性保险那样的自由竞争市场，而是一个不完全竞争市场，是政府通过一个管理机构单方定价，不需要讨价还价的单方市场。因此，在政策性农业保险市场中，不是市场集中度越低越好，而是集中度越高，反而越有效率，因为它不存在利润最大化的问题，竞争也不会降低成本。
（三）农户的权益
政策性农业保险的直接获益者是农户。农户获益是政策性农业保险支持农业农村现代化发展和财政转移支付政策的目标之一。对农业产业进行风险管理，保证国家粮食安全是政策性农业保险的间接政策目标。如果农户不能感受到它的好处，或者说“获得感”不强，没有参保的积极性，间接目标就难以达到。所以，举办政策性农业保险的国家都是通过法律来达到两个目标：
第一，通过适当的保险费补贴鼓励农户参加，在被保险标的遭受灾害损失时让被保险农户得到充分补偿。这里的充分指与其合同约定的补偿水平相一致，没有水分，不打折扣。
第二，尽量让绝大多数农户参加，把主要农业生产标的涵盖进来，实行应保尽保。也就是要有较高的承保覆盖率或者渗透率，比如90%以上。这样才能体现政策的普惠，才能对农业产业风险实现管理，保证农业生产稳定，实现粮食安全的目标。
只有实现这两个目标，才能保证制度是成功的。因此，制定法律法规必须考虑这两个目标，围绕这两个目标制定规则。我国现行《条例》所确定的原则，没有充分考虑和体现这个重要方面，实践中的一些问题无法得到较好解决。特别是定损理赔规则粗糙，无法有效防止定损理赔中对被保险农户权益的侵害，也无法有效提高承保覆盖率。
（四）基本的原则
综上所述，如果修订《条例》或者起草《农业保险法》需要一个简单概括我国农业保险制度特征的基本原则，这个基本原则可以概括为：政府支持，单独监督，机构代理，统一管理，应保尽保，农户获益。
当然，不管是否写上这些原则，这些精神应该贯彻到修订的《条例》或者将要制定的《农业保险法》中。
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